专家学者把脉检察机关提起公益诉讼试点工作
梳理难点在实践中稳妥有序探索公益诉讼
编者按 为推动检察机关提起公益诉讼试点工作,近日,最高检民事行政检察厅、法律政策研究室、司法体制改革领导小组办公室、人民检察杂志社共同举办了“发挥法律监督职能强化社会公益保护——检察机关提起公益诉讼制度理论与实践”主题研讨会。本版摘发与会专家学者的部分发言,敬请关注。
做好顶层设计稳步推进
最高检民事行政检察厅厅长 郑新俭
郑新俭
探索建立检察机关提起公益诉讼制度,是党的十八届四中全会明确提出的改革任务,涉及我国司法职权配置和诉讼制度的重大调整,推动这项改革须做好顶层设计,稳妥推进。在历经确定进行试点、制定《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(本版下称试点方案)、提请全国人大常委会授权等步骤之后,根据全国人大常委会的授权,最高检将与最高法就公益诉讼案件管辖、起诉、审理中涉及的具体问题制定具体的实施办法,形成规范检察机关提起公益诉讼的基础性司法文件。
根据民事诉讼法和党的十八届四中全会精神,试点方案对检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼分别作了规定。其中,明确如下问题:明确了试点的案件范围;明确公益诉讼案件中,检察机关以“公益诉讼人”的身份提起诉讼;明确了诉前程序;明确了公益诉讼的诉讼请求;检察机关提起公益诉讼,试点方案没有规定的,适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。
公益诉讼案件与民生领域联系紧密、社会关注度高。为确保试点工作稳步推进,我们将采取以下措施:
一是加强沟通协调。最高检将加强与全国人大常委会法工委、国务院法制办等部门的沟通联系,并积极与最高法协商,尽快下发试点工作实施办法,共同加强对试点工作的部署、推进和监督检查,使改革试点的各项工作有序开展。
二是坚持稳妥推进。既强调立足法律监督职能,严格规范行使检察权,确保改革试点工作在法律框架和授权范围内依法推进,地方检察院拟决定向法院提起公益诉讼的案件,一律先行层报最高检审批;又强调紧紧围绕国家和社会公共利益的保护,实现检察机关提起公益诉讼案件法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。
三是加强指导和规范。最高检将在总结试点经验的基础上,全面评估改革试点的实际效果,积极推动相关法律的修改完善。
科学构筑诉前程序工作机制
最高检法律政策研究室副主任 韩耀元
韩耀元
检察机关在推进试点工作中,必须把诉前程序作为确保公益诉讼整体实效的关键一环抓紧抓好,注重把握程序必经性和方式特定性这两个特性,构筑好以下主要工作机制——
执法规范机制。根据试点方案要求切实建立健全执法规范机制,主要包括:一是调查核实机制。试点机关可以对相关主体不履行法定职责或未提起公益诉讼的原因先行开展调查核实工作,确保程序启动之前事实清楚。二是流程规范机制。应参照《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》等工作规定,统一规范诉前程序的法律文书、决定主体、流程管理、送达方式。有关督促或者支持起诉意见书、检察建议书要切实做到事实证据清楚、观点清晰明确、建议合理可行。三是内部监督机制。试点机关要强化对诉前程序的内部监督,上级检察院也要加强对下级检察院诉前程序的监督工作力度。
协调反馈机制。根据试点方案,对检察机关启动的诉前程序,法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理,行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复检察机关。针对这一流程,试点检察机关必须强化对相关法律文书发出后的协调反馈。对于相关主体的及时书面回复,检察机关可以根据具体工作需要继续开展沟通交流、后续监督工作,积极督促或支持相关主体行使法定权利、履行法定职责。对于相关主体逾期未予回复或消极回复的,如确有必要,检察机关也可以进一步强化沟通协调与督促力度,力争能在诉前程序中实现维护公共利益的目的。
诉讼衔接机制。在诉前程序与诉讼程序的衔接过程中,检察机关要加强与相关法定主体、法院的沟通协调,充分听取合法权益受损害群体和社会公众的意见建议,就检察机关提起公益诉讼的必要性、可行性开展进行分析。对于经诉前程序仍无法及时维护受损社会公共利益,检察机关应当层报最高检审查批准及时作出提起公益诉讼的决定,避免久督不决、久促不诉。
严格按照方案开展试点工作
最高检司法体制改革领导小组办公室副主任 张新泽
张新泽
检察机关提起公益诉讼试点十分重要也十分敏感,既要积极推进,又要稳妥慎重。全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(本版下称授权决定)明确提出,在北京等13个省、自治区、直辖市的检察机关开展试点工作。因此,非试点地区当前可以重点抓好调研,做好准备,不应自行开展试点。试点方案对检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的案件范围、诉前程序、诉讼请求等都作出了明确规定,试点单位应当严格按照方案要求开展试点,逐步积累经验,为将来改革全面铺开和完善立法打好基础。
首先,要严格限定公益诉讼的案件范围。按照试点方案要求,民事公益诉讼的案件范围为污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件;行政公益诉讼的案件范围为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。这些领域的案件不仅难度大,而且复杂敏感。检察机关应当以生态环境和资源保护领域为重点,重心放在市县两级检察院。
其次,要严格落实诉前程序。试点方案和授权决定都规定了诉前程序,主要是为了有效节约司法资源,发挥行政机关履行职责的能动性。诉前程序是必经程序,提起民事公益诉讼前,应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织向法院提起民事公益诉讼。提起行政公益诉讼之前,应当先向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。
第三,要加强试点工作的统筹谋划。各试点单位要主动争取地方党委、人大的领导和支持,加强与行政机关、法院的协调。试点地区的省级检察院,要加强对管辖权、调查手段、取证方式等重要问题的研究设计,制定出符合本省实际的程序规则,方便各试点检察院操作。
